Studiedagen

Eerste lezing

De positie van de klagende burger binnen een keten

De eerste spreker op de studiemiddag was Frank van IJzerloo, onderzoeker en adviseur bij Zenc en casusonderzoeker van de Kafkabrigade. Hij gaf een toelichting op het werk en de werkwijze van de Kafkabrigade. Hierover is ook een boekje verschenen: "Kafka in de polder".

De Kafkabrigade fungeert als een eerste hulp bij bureaucratisch onbehagen en is voortgekomen uit samenwerking tussen Zenc en Stichting Nederland Kennisland. Zenc is een specialist in het toepassen van interactieve processen om te komen tot gedragen probleemanalyses en draagvlak voor gekozen oplossingen. Voorbeelden van gepleegde interventies zijn: Ketensimulator Basisregistraties, Aanpak Administratieve Lasten, Snelkookpansessies, Aanval op de Uitval en Droomreizen.

De Kafkabrigade onderzoekt Kafkaëske problemen in de relatie tussen burger en overheid. Zij start altijd met een inventarisatie van de (overheids)organisaties waarmee een burger te maken heeft gehad, en probeert deze vervolgens om de tafel te krijgen om samen tot een oplossing te komen. Het recordaantal organisaties dat bij een zaak van de Kafkabrigade betrokken is geweest, is 43.

De Kafkabrigade hanteert als uitgangspunten in haar methode: (1) alle verantwoordelijke partijen worden betrokken, maar de eindgebruiker staat centraal; (2) regels zijn nodig, maar soms kan het slimmer; (3) samen met overheden werken aan het oplossen van onnodige bureaucratie; (4) werken 'onder de radar'; (5) creëren van een veilige omgeving waarin mensen kunnen toegeven dat zaken niet goed zijn gegaan en het eens kunnen worden dat het resultaat niet wenselijk was.

De Kafkabrigade heeft inmiddels zo'n 50 zaken behandeld. Voorbeeld van een Kafkaëske situatie is de moeder met de dochter die zich ondanks haar chronische ziekte telkens opnieuw moest laten keuren: zo'n zeven keer per jaar. Steeds werd daarbij dezelfde dure specialist ingeschakeld die op den duur volstond met een eenvoudig briefje waarin voor eventuele vragen een telefoonnummer werd genoemd. De betreffende overheden hebben dit telefoonnummer nooit gebruikt. Het was namelijk een niet-bestaand telefoonnummer. Klachten van de moeder hielpen niet omdat geen enkele partij strikt genomen iets verkeerds deed: ze hielden zich allemaal keurig aan de regels.

In alle zaken die aan de Kafkabrigade werden voorgelegd, gedroegen de overheden zich afwachtend, afhoudend, beperkten zij zich tot denken vanuit de eigen invloedssfeer en reageerden zij doorgaans vanuit de behoefte aan damage control in plaats van de behoefte om het probleem echt te willen oplossen. Naast het eigenlijke probleem leidde de houding van overheden dus ook zelf tot onvrede en ongenoegen.

Proactieve dienstverlening heeft het risico een sigaar uit eigen doos te zijn. Een werkelijk proactieve houding gaat dus veel verder: je zorgt ervoor dat mensen krijgen waar ze recht op hebben: je doet recht.

De zaken van de Kafkabrigade leren dat de verbinding tussen uitvoering en management noodzakelijk is. Uitvoerenden en managers moeten elkaar weten te vinden. Dat betekent enerzijds dat uitvoerenden geen moeilijke zaken meer onder de pet mogen houden of 'onder de stapel leggen', anderzijds dat het management commitment moet tonen.

Het leggen van de verbinding tussen uitvoering en management leidt echt tot oplossingen. De impact is enorm. Het maatwerk dat hieruit volgt, zorgt voor oplossing van individuele zaken. De organisatie verbetert waardoor voorkomen wordt dat andere burgers in dezelfde problemen komen. Ook helpt het om de 'incidentenmedia' buiten de deur buiten de deur te houden.

Klachtbehandeling kan wellicht een nieuwe rol spelen bij het verbeteren van de verbinding tussen uitvoering en management. Klachtbehandeling kan immers mensen door de keten helpen. Klachtbehandeling staat bovendien aan de basis van de organisaties en ketens en kan zo bijdragen aan verbetering.

Tweede lezing

Integrale handhaving: het bestaande beter verbinden

Tweede spreker was Christien Bronda, directeur van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam, lid van het bestuur van Divosa en lid van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams, Zij gaf een uitleg over interventieteams en andere (gemeentelijke) ketens.

Handhaving door overheden vereist samenwerking binnen ketens. Werken zónder ketens is niet meer denkbaar. Samenwerken betekent daarom het onderhouden van een relatie en dat betekent weer mensenwerk. Met het oog op handhaving werken overheden op landelijk, regionaal en gemeentelijk niveau samen in interventieteams. Een interventieteam is een samenwerkingsverband van verschillende organisaties die handhavings- en controleactiviteiten verrichten op het terrein van onder andere belastingen, sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Hun taken zijn: (1) informeren, initiëren en inspireren; (2) gevraagd en ongevraagd adviseren en (3) verbinden. De landelijke stuurgroep interventieteams is een samenwerkingsverband van verschillende organisaties die handhavings- en controleactiviteiten verrichten.

Uitgangspunt bij handhaving is dat de burger zo min mogelijk belast wordt met het onderzoek. Voorkomen moet worden dat burgers om informatie wordt gevraagd die zij al eerder aan (andere) overheden hebben verstrekt. Veel onderzoek kan worden uitgevoerd zonder dat de burger daarvoor hoeft te worden lastiggevallen, bijvoorbeeld door het koppelen van bestanden (bij het opsporen van bijv. wietplantages worden dan uitkeringsbestanden gekoppeld met gegevens over waterverbruik). Omdat zulke koppelingen altijd privacygegevens betreffen, is ook het College bescherming persoonsgegevens een ketenpartner en bestaat daarmee veel contact om de grenzen af te tasten.

Gemeenten hebben tegenwoordig veel interesse voor wijkgerichte interventies. Doel hiervan is om door middel van integrale handhaving de uitkeringsfraude, belastingfraude, illegale bewoning en bebouwing, hennepteelt en samenhangende misstanden aan te pakken en daarmee een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de naleving van rechtsregels, de veiligheid, openbare orde en leefbaarheid van de wijk

In de preventie kan veel winst worden behaald, in de eerste plaats door burgers die zich mogelijk niet aan de regels houden, vroegtijdig erover te informeren dat zij bezoek kunnen verwachten van interventieteams (nalevingscommunicatie). Daarnaast zijn vroegtijdige detectie én afhandeling (controle op maat) van belang. Nalevingsbereidheid wordt ook bereikt door telkens daadwerkelijk te sanctioneren.

De ervaringen van interventieteams hebben belangrijke leermomenten opgeleverd:

1. Ga niet af op je onderbuik (professionele intuïtie), maar ga af op de analyse. Analysegestuurde handhaving waarbij informatie zoveel mogelijk wordt ontsloten, moet zoveel mogelijk verder ontwikkeld worden.
2. Wees duidelijk over opdrachtgeverschap: wie is verantwoordelijk en wie is de projectleider?
3. Weeg zorgaspecten en repressie-aspecten goed af: het is een wijkaanpak, geen gewoon project.
4. Gemeenten moeten uit de kolommen: werk daarom samen. Dit vereist regionale bundeling en een integrale benadering (het bestaande beter verbinden).

Handhaving kan verder worden verbeterd door het ontwikkelen van leercirkels (als feedbackinstrument op interventies), door samenwerking, het bevorderen van bewonersparticipatie en het inzetten op veiligheid en leefbaarheid in de wijken.

Ten slotte: goede voorlichting en een goede klachtbehandeling zijn een essentieel onderdeel van de serviceverlening aan burgers. Goed informeren van burgers is zeer belangrijk. Burgers moet gewezen worden op hun rechten en plichten. Aan burgers moet ook duidelijk worden gemaakt op welke manier zij een klacht kunnen indienen. Bij huisbezoeken wordt zelfs gewerkt aan het 'uitlokken' van klachten: standaard wordt namelijk twee weken ná een huisbezoek (nooit tijdens) een evaluatie uitgevoerd waarbij de burger actief wordt benaderd en gevraagd of hij klachten heeft over de wijze waarop het huisbezoek werd uitgevoerd.

Derde lezing

Ketensamenwerking en keteninformatisering

Laatste spreker was Teun Oosterbaan, promovendus aan het Center for Public Innovation van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Ketens en keteninformatisering zijn belangrijk maar ook moeilijk. De Nationale ombudsman besteedt uitgebreid aandacht aan de vraag hoe de belangen van burgers bij toenemende ketensamenwerking en keteninformatisering voldoende gewaarborgd kunnen worden. Maar een gezamenlijke klachtbehandeling van ketenpartners is geen eenvoudige zaak. Soms is de klachtbehandeling binnen bestuursorganen verschillend georganiseerd. Opsporingsdiensten hebben een eigen klachtbehandeling en meestal een onafhankelijke klachtencommissie. Daarnaast bestaan er tussen de bestuursorganen verschillen in de opvattingen hoe met klachten moet worden omgegaan.

De term 'complexiteit' fungeert als een rookgordijn als hij gebruikt wordt om de moeilijkheid van ketenproblematiek te duiden. In deze lezing wordt geprobeerd een beter zicht te krijgen op ketenproblematiek door eerst de diverse begrippen te omschrijven, daarna de ketens te ontleden in drie stappen en ten slotte de implicaties hiervan te analyseren voor keteninformatisering en klachtbehandeling.

Een keten kan worden omschreven als een verzameling van autonome maar tegelijkertijd onderling afhankelijke organisaties die samenwerken aan de uitvoering van een gemeenschappelijk operationeel proces, op basis van coördinatie anders dan onder hiërarchie, en in meer of minder volgtijdelijke verhouding.

Keteninformatisering kan worden omschreven als elektronische uitwisseling van informatie in een keten van organisaties door het ontwikkelen en gebruiken van zogenaamde interorganisationele informatiesystemen.

De eerste stap in het ontleden van ketens is dat ketens en keteninformatisering niet los van elkaar kunnen worden gezien omdat ketens steeds verwikkeld zijn in administratieve processen waarin sprake is van grootschalige informatie-uitwisseling en technology push. De ambitie is een naadloze samenwerking tussen organisaties in ketens.

De tweede stap is dat het werken met ketens en keteninformatisering het ontwikkelen vereist van een stelsel van onderlinge samenhangende afspraken van verschillende typen: politiek-bestuurlijk, financieel-economisch, juridisch, beheersmatig, informatiekundig en qua ICT. Afspraken moeten gericht zijn op het smeden van ketens, d.w.z. op zowel het ontwerp als herontwerp van ketens. Van belang is kwaliteit van afspraken en kwaliteit van het maken van afspraken.

Derde en laatste stap in het ontleden van ketens is dat sommige ketens complexer zijn dan andere ketens, zoals de keten voor de uitvoering van de AWBZ complexer is dan de keten voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Dat maakt dat het maken van afspraken over ketens en keteninformatisering soms lastiger en soms makkelijker is dan in andere ketens.

Welke implicaties ketens en keteninformatisering hebben voor klachtbehandeling binnen de keten, hangt allereerst af van het doel dat de ketenpartners met een gezamenlijke klachtbehandeling beogen. Zij moeten daarbij keuzes maken over het eventueel gelijktrekken van klachtenregelingen. Het moet helder worden of zij eensluidende normatieve opvattingen hebben over klachtbehandeling. Beogen de ketenpartners eenzelfde ketenbrede organisatie van klachtenbehandeling, of juist niet? En ten slotte moeten de ketenpartners nadenken over de wijze waarop klachtbehandeling kan worden verbeterd.

Als ketenpartners duidelijk hebben welk doel zij met een gezamenlijke klachtbehandeling willen bereiken, moeten zij vervolgens bekijken hoe zij dit doel gaan realiseren. De uitdaging daarbij is vooral het helder krijgen van een informatiekundig perspectief op klachtenbehandeling. Daarna is belangrijk om de gezamenlijke klachtbehandeling in te weven in de keten. Ten slotte behoort er aandacht te zijn voor zowel inhoudelijke als proceskwaliteit.

Plenaire discussie

In de plenaire discussie naar aanleiding van de lezingen brachten de deelnemers enkele interessante observaties en vragen naar voren:

• Bij het oplossen van ketenproblematiek hebben ketenpartners soms de angst om iets te doen wat (in hun perceptie) niet volgens de juridische regels is. Wet- en regelgeving werken dan als een belemmering om tot een oplossing te komen. Sommige deelnemers menen dat je creatief moet zijn bij het zoeken van oplossingen. Dat betekent soms dat je de grenzen van wet- en regelgeving opzoekt. Hierbij doemt het dilemma op of je dan ook de grenzen mag overschrijden. Andere deelnemers menen dat wet- en regelgeving correctiemechanismen bevat: de regels bieden altijd ruimte om incidenteel van de regels af te wijken. Frank van IJzerloo geeft als reactie dat bij het smeden van een ketens zowel uitvoerders als beslissers (management) nodig zijn.
• Ketens zijn per definitie samengesteld uit zowel overheids- als private instanties.
• Als overheid moet je bereid zijn om binnen de keten een andere rol op je te nemen.
• Wanneer overheden processen uitbesteden aan andere (private) organisaties, dienen zij tenminste wel de sturing te houden.
• Als je ketenpartners bijeen wilt brengen voor ketensamenwerking, kan het een probleem zijn dat het je aan gezag ontbreekt om instanties bij mekaar te brengen. Frank van IJzerloo merkt op dat de Kafkabrigade hiermee goede ervaringen heeft. Zij beschikt over een ruim netwerk met hoge ambtenaren waardoor het lukt om samenwerking af te dwingen. Daarnaast blijkt een goede uitleg ook altijd te werken om partijen te doordingen van de noodzaak tot samenwerking.
• Wie behoort de leiding te nemen binnen een keten? Behoren de ketenpartners als gelijken met elkaar samen te werken of is één organisatie het meest aangewezen om de leiding te nemen?
• Sommige deelnemers observeren de trend dat burgers in toenemende mate bereid zijn om privacy in te leveren ten behoeve van betere dienstverlening. Anderzijds verwijzen overheden vaak naar privacy om niets te hoeven doen.
• De ervaring leert dat organisaties moeilijker in beweging te brengen zijn naarmate ze publiekelijk zwaarder onder vuur liggen.
• Hoe zou je een structurele ketenevaluatie kunnen organiseren?
• Een ombudsman kan de rol vervullen om partijen bijeen te brengen.
• Omdat er vaak niet één probleemeigenaar is, vereist samenwerking commitment van de keten als geheel.